一、大型航空企業多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系構建與實施的背景

（一）是踐行國家“治理體系和治理能力現代化”精神的必然要求

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視國家制度體系建設工作，黨的十九屆四中全會做出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大戰略部署，強調構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把制度優勢更好地轉化為國家治理效能。國有企業是國家經濟的中流砥柱，是推動我國現代化、保障人民共同利益的重要力量，國有企業治理體系是國家治理體系的重要組成部分，國有企業制度體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分。航空工業陜西飛機工業有限責任公司（下稱陜飛公司）作為國有軍工企業，快速響應國家戰略要求，必須在構建規章制度管理體系、推進企業治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。 

（二）是落實集團黨組加快建設世界一流企業建設的必然選擇

2020年8月至2023年6月，航空工業集團先后印發了《對標世界一流管理提升行動實施方案》《加快建設世界一流企業實施方案》。方案中明確，國家治理體系和治理能力現代化落實到對企業的要求就是要實現企業管理體系和管理能力現代化，要加快建設體系成熟度，堅持突出重點、統籌推進、因企施策的工作原則，系統構建管理體系和管理能力，基本實現多系統、多要素、多工具融合，戰略管控更加有力，運行機制更具活力，管理流程更加完善，管理手段更加有效，管理基礎不斷夯實，運行質量、效率和效益穩步提升。陜飛公司作為航空工業七大主機廠之一，以構建和完善規章制度管理體系為抓手和切入點，固根基、揚優勢、補短板、強弱項，確保企業運行科學高效、規范有序，是堅決貫徹落實航空工業黨組決定的必然選擇。

（三）是完善企業治理體系、提升治理能力的迫切需要

作為國有軍工企業，陜飛公司在運營管理過程中需要同時滿足多個外部體系的要求（質量、保密、安全、合規、風控等），導致管理相互交織，管理要求整合的迫切需求和日益分化的管理狀況間矛盾日益凸顯，質量、進度、成本、效益等方面的挑戰日益加大，不同體系和不同維度的要求對管理資源的博弈加劇了企業管理的復雜度，極易導致管理要求與實際執行“兩張皮”甚至“多張皮”的問題。傳統的多體系管理模式，已不能快速適應多樣化的外部環境，已經無法滿足企業高質量發展的需要，單打獨斗的個體管理簡單，帶來的卻是系統管理的缺失和斷點，統一利用一套流程承接各種要求，實現多體系多要素結構化、規范化的融合，提升企業治理能力，是公司解決現實問題的迫切需要。 

二、大型航空企業多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系構建與實施的內涵及主要做法

為建立和完善企業治理體系、提升治理能力，借勢企業運營管理體系建設，以規章制度與業務流程相適配為原則，運用架構方法，滿足多體系、多維度業務管理要求，通過優化文件標準架構，全新構建覆蓋管理要求、流程文件、組織機構和職責的分類分層規章制度架構；開展紅頭文件、技術文件、質量管理和安全保密等多體系文件遷移分析，與業務流程架構相適配，形成基于業務流程的規章制度目錄；集成職責分工、流程、工作標準、合規、風險、流程績效指標、管理要求等多要素，設計分類分層規章制度編制模板；增加合規審查節點，開展打樣評審和公司級評審，提升規章制度編制質量；新老制度并行試運行，驗證并完善新規章制度體系；建立管理要求分解承接、規章制度架構調整和評估評審機制，確保規章制度體系的系統性、規范性、可操作性和持續改進，最終形成多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系，模型圖見圖1。

圖1 多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系構建和實施模型圖

主要做法如下：

（一）分析管理現狀，明確一體化規章制度體系建設思路

1.分析規章制度管理現狀

實施規章制度體系一體化之前，陜飛公司規章制度處于紅頭文件和文件標準體系并存的狀態。文件標準體系依據HB 5612《基本產品圖樣管理制度（飛機專業）》、HB/Z 99.4《飛機制造工藝工作導則 工藝文件編制工作條例》等標準，繼承整合了原兩廠一所文件體系。體系由企業標準、通用文件和型號文件構成，共59類文件（見圖2）。原有文件體系貫徹舊版GB/T 15497-1995《企業標準體系 技術標準體系》、GB/T 15498-1995《企業標準體系　管理標準和工作標準體系》，按管理與技術混合方式構建，企業標準、通用文件、型號文件間存在交叉重復，導致規章制度文件類別在體系中的位置不唯一，適用對象不準確；文件體系覆蓋面不全，以科研生產中產生的技術文件為主體，但技改項目、基礎科研項目、飛機維修文件、用戶資料等文件類別未納入體系，管理文件僅涵蓋管理標準和工作標準，未包括流程管理和組織架構文件；文件管理復雜，同一類文件的簽署程序不統一，簽署職責定義不具體，文件更改與換版不規范，文件模板中封面、簽署和分發、版次、目次、前言等要素，基本采取單一要素單一頁面，模板要素布局不合理。

圖2 原有文件標準體系

2.建立專項推進組織，明確職責

航空工業集團啟動運營管理體系（AOS體系）建設試點后，陜飛公司成立管理創新卓越中心，下設領導小組、專家組、推進辦公室和實施組，實施組下設方法與工具團隊、業務推進團隊/部門和IT團隊（見圖3），領導小組負責AOS體系建設工作總體部署、審批總體方案及計劃、配置資源并對重大問題進行決策；專家組負責對體系總體架構、重大事項提供決策支持，對體系實施落地、最佳實踐提煉等提供技術指導；推進辦公室負責工作策劃和組織實施、協調解決推進過程中的各類問題、監督檢查推進實施情況，并組織和指導各推進團隊開展工作；實施組中方法與工具團隊主要負責體系建設方法的細化研究、管理創新工具的實踐方法及成果研究、方法與工具應用指導；業務推進團隊/部門主要負責分管業務領域的架構設計、模型設計、流程設計、體系文件編制等工作；IT團隊主要負責IT架構設計、IT需求建設、數字化運營環境建設與技術支持等工作。

圖3 規章制度體系建設組織機構

下發推進方案，策劃了流程體系建設—規章制度體系建設—信息化建設的推進路徑：以航空工業復雜組織體架構理論和AOS流程管理體系建設要求為指引，參照集團公司IT架構V2.0，構建公司全業務架構，搭建公司流程體系框架，并建立基于軟件的全業務域（流程組層）流程模型，實現流程顯性化、模型化、體系化。推進基于流程的體系文件建設，探索多管理主體融合，優化體系文件分層分類原則，構建體系文件架構；融合多體系管理要求，識別流程管理要素，優化體系文件編制規范，編修一套適合公司運營的流程體系文件。優化公司流程管理系統，滿足流程體系建設需要；推進業務流程信息化實現。

3.確定多體系多要素融合原則和一體化工作路徑

下發推進方案，策劃了流程體系建設—規章制度體系建設—信息化建設的推進路徑：以航空工業復雜組織體架構理論和AOS流程管理體系建設要求為指引，參照集團公司IT架構V2.0，構建公司全業務架構，搭建公司流程體系框架，并建立基于軟件的全業務域（流程組層）流程模型，實現流程顯性化、模型化、體系化。推進基于流程的體系文件建設，探索多管理主體融合，優化體系文件分層分類原則，構建體系文件架構；融合多體系管理要求，識別流程管理要素，優化體系文件編制規范，編修一套適合公司運營的流程體系文件。優化公司流程管理系統，滿足流程體系建設需要，推進業務流程信息化實現。

全面分析紅頭文件和現行文件標準體系架構、文件類別、文件用途，條目化梳理質量、保密、安全、風控等各外部體系要求，結合運營管理體系建設需要，借鑒行業內相關單位文件管理優點，統籌考慮文件一體化路徑，以提高組織的運作效率為目標，遵循統一、簡化、協調的原則，按照“要素—流程—文件”一體化融合工作路徑（見圖4），建立公司共有要素的一體化管理體系，消除多個管理體系、多種上級要求并存帶來的重復運作、資源浪費以及相互沖突，增強各管理體系之間的聯系和協同，實現整合加速的效果。

圖4 文件一體化融合工作路徑

（二）開展架構引領下的多體系融合分析和設計，全新構建分類分層規章制度架構

1.驅動文件標準架構調整優化

以產品實現和基礎保障為標準化對象，結合集團公司運營管理體系建設要求，開展多輪研討，從技術和管理兩個維度將文件標準體系架構由“企業標準+通用文件+型號文件”優化為“技術體系+管理體系”，消除冗余文件類別，避免文件類別的交叉重復，使文件架構更加清晰（見圖5）。技術維度涵蓋產品研發、制造、試驗等實現主價值鏈技術活動的企業標準和文件；管理維度包括業務管理要求、流程管理和組織機構在內的企業管理標準和文件。按照優化后的文件體系架構，對文件類別和適用范圍進行準確定義，對文件體系架構、分類、編號、簽署、更改、換版、版次、發送、模板等方面從頂層進行固化，制定《企業標準和文件分類與編號》《企業標準和文件簽署與出版》《企業標準和文件結構與編寫》《企業標準和文件更改換版》等24份標準，實現文件標準化管理。

2.構建分類分層規章制度架構

以標準化文件架構為依托，基于業務流程分類框架，以流程為核心，融合質量、保密、安全、風控等多體系要素，按照分層分類的方法，構建了以外部管理要求、流程和組織為核心的規章制度架構，自上而下包含AOS管理體系手冊、業務管理要求文件、流程管理文件、組織機構及職責文件（見圖6）。AOS管理體系手冊總體描述流程體系架構、規章制度體系架構、績效指標架構、流程所有者及職責和管理目標等內容，置于規章制度文件最上方。業務管理要求文件從外部體系和利益攸關方視角進行管理要求集成，如質量、保密、環保、安全、試飛等外部體系，以及國家、行業、集團、西飛等上級機關，并建立與流程管理文件之間銜接關系，分為外部體系手冊、管理要素分解承接表及端到端管理辦法。流程管理文件是按照流程分層分類，逐級對業務管理流程和制度架構、業務管理分工和職責、工作步驟和輸入輸出等要素及管理要求進行定義的文件，分為程序文件、管理規定、實施細則及操作方法四層。組織機構及職責文件是根據流程管理文件對業務管理分層分類的定義，將業務管理分工和職責按組織機構視角進行歸納形成的制度，分為公司組織機構及業務分工、部門/院/直屬室/組織機構及職責、崗位說明書三層。

圖6 規章制度體系架構

3.開展現有文件遷移分析

根據規章制度現狀分析結果以及體系架構優化情況，針對紅頭文件和原規章制度Q/10A-GL類、質量管理ZG類、技安環保Q/10A-NG類、物資管理WG類、經營計劃JG類、生產管理SG類、黨工團DG類、技術管理D類文件類型，按類制定文件遷移方案，原紅頭文件、規章制度Q/10A-GL類文件統一進入新規章制度體系，其他類型文件按照文件具體內容進行分析，將文件中管理部分內容引入新規章制度體系，技術內容引入技術文件體系，實行技術、管理分開管理。通過體系文件整體遷移，將質量、保密、安全等多個體系的文件相互融合，形成了一套系統完備、科學規范、滿足客戶和外部體系認證要求的新規章制度體系文件。

4.梳理基于業務流程架構的規章制度目錄

基于業務流程框架，以業務流程為核心，按照分層分類分過程的原則，建立與業務域、流程組、流程及步驟相對應的“程序文件、管理規定、實施細則、操作方法”（見圖7）；針對外部體系要求，編制外部體系手冊，建立外部體系要求與公司流程管理文件之間的關聯關系。參照流程地圖方式，通過梳理形成流程和制度框架（見圖8），作為體系管理基線。

圖7 規章制度與業務流程映射關系

 圖8 流程與制度框架

（三）強化多要素融合和過程質量控制，實現新規章制度體系部署應用

1.多要素集成設計編制模板

滿足外部體系管理要求，在原外部體系手冊模板基礎上增加外部體系過程要求和流程管理文件映射清單，直觀建立外部要求和流程管理文件之間的關聯關系。為強化合規管理和風險管控，推進流程績效評價和監控，流程管理文件模板在常規的范圍、規范性引用文件、術語和定義、職責分工、管理原則、管理要求等基礎上，增加流程模型和流程說明表、合規要素、風險識別及應對措施、流程績效指標、工作表單等新內容，其中流程模型和流程說明表由軟件生成導出；為提高規章制度的可操作性，要求流程全部輸入輸出物必須信息結構化，設計了流程型表單、數據型表單、授權型表單、文檔型表單等示例樣式指導規章制度制定。

2.合規審查、打樣評審和公司級評審提升編制質量

優化規章制度編制審批流程，在規章制度發文過程中，完善關鍵控制點，增加相關審查和業務專家會簽節點，制度主管部門、組織機構及職責主管部門、法律主管部門、風險內控主管部門、工會辦公室、“三重一大”主管部門、信息化主管部門分別對制度進行規范性審查、合法合規性審查、風險內控審查、職工權益審查及流程和信息化一致性審查，業務專家對制度內容的合理性、有效性、協調性和可行性進行審核。制定規章制度評審方案，組建評審團隊，由業務主管公司領導擔任組長，業務副總工程師和特級管理/技術專家擔任副組長，體系主管單位、合規和規范性審查主管部門相關人員為成員，為制度評審提供組織保障；從制度編寫格式的規范性、管理內容的全面性、流程設計的合理性、制度之間的協調性等方面建立制度評審標準（見圖9），明確外部體系評審要點，為制度評審提供標準依據；開展打樣評審，公司主要領導參加，AOS主管領導為組長，全體業務專家及合規、規范性審查團隊為成員，各部門體系建設主管領導和主管人員全程參與，對質量管理業務域規章制度進行合審，統一審查尺度、形成共識并進一步優化審查標準；后續由公司業務主管領導任組長，相關業務專家任副組長，以會議評審方式，完成全部規章制度評審，有效提升了規章制度編制質量。 

圖9 規章制度評審標準

3.新老制度并行試運行驗證并完善

以推進管理體系平穩過渡為目標，開展新規章制度試運行，發布規章制度電子版、流程與規章制度目錄和新舊文件目錄對照表，定期填報《試運行問題記錄表》。試運行期間，原有紅頭文件、標準文件體系并行運行，以新體系為主，舊體系為輔，相互印證，相互補充。試運行結束后，召開試運行及規章制度執行情況專題匯報會，各單位統計了新制度體系運行驗證頻次和執行情況，識別了運行中發現的制度缺失和制度內容缺失等情形。通過試運行，驗證了新規章制度體系的完整性與有效性，主動識別問題并迭代完善，為體系全面正式運行奠定了基礎。

新規章制度體系全面正式運行，發布《陜飛流程與AOS制度框架》，包括流程框架、制度框架、流程及制度編號、責任單位等信息；發布《作廢文件與對應AOS制度清單》，包括作廢/擬作廢制度及對應的AOS制度、責任單位等信息，作廢全部Q/10A-GL類文件、紅頭文件，在信息系統中完成全部舊文件屏蔽。

（四）建立事前、事中和事后控制機制，確保規章制度體系的系統性、規范性、可操作性和持續改進

1.事前管理要求分解承接驅動業務管理要求精準落實和改進提升

按照“系統梳理—全文解構—科學轉換—流程承接—制度固化”的工作邏輯，設計管理要求承接分解的流程和表單，建立業務需求和流程制度的逐級分解承接關系。運用《管理要素分解承接表》（見圖10）對外部體系和軍方、集團等發布的文件，進行全文、全要素解讀，分別落實到規章制度的術語和定義、職責分工、管理原則、流程模型和流程說明表、合規要素、風險識別及應對措施、流程績效指標、工作表單和管理要求中，確保了利益攸關方管理要求的精準承接和落實，必要時觸發管理改進項目立項，驅動基于需求的業務管理改進提升。

2.事中架構調整控制確保規章制度體系的系統性

建立流程制度架構調整審批機制，當外部需求和內部問題引起流程架構變化觸發規章制度架構協同變更時，如流程/制度新增、合并、拆分、廢止等情形，由業務部門辦理《流程及制度架構調整審批表》（見圖11），相關單位和流程所有部門會簽，業務專家、體系主管專家、業務主管公司領導審核，體系主管公司領導/公司主要領導審批。通過層層審核把關，確保流程和制度分層分類分過程和適配原則，避免業務范圍混亂交叉重疊、流程制度重復設計和業務控制層級關系錯亂，提高了規章制度管理體系的系統性。

圖10 管理要素分解承接表 

圖11 AOS流程及制度架構調整審批表

3.事后評估評審機制提升規章制度體系的規范性、可操作性

以問題為導向,構建制度評估評審機制，成立制度評估組，負責問題制度調查分析、責任判定、評估結果考核應用；設計“問題收集—調查分析及責任判定—考核通報及結果應用”的制度評估考核流程，制定制度單位內部審核、相關單位會簽、合規和規范性審查標準，上級文件、合規要素分解承接審查標準，問題改進分解承接審查標準，制定制度評估考核標準；堅持“凡制度必評審，凡制度必評估”機制，持續開展制度評估檢查，對檢查發現問題的制度和責任人進行考核通報并組織整改，同時安排責任單位領導在公司黨委擴大會暨月份例會上專題匯報，進一步壓實了各級流程所有者責任，有效提升了全員敬畏制度、遵守制度的紀律與規矩意識。對評估檢查過程中發現的問題進行歸類整理，從基本規范性問題、流程制度設計缺陷、上級要求承接不到位等維度選取典型案例，集前車之鑒于一本賬，形成《制度問題案例集》，展示了常見錯誤并填寫了正確示例,進一步提升規章制度的可操作性。2023年，共評估檢查制度307份，制度問題率由75%下降至12%。

4.多樣化培訓宣傳推動制度體系建設落實落地

按照“分層級、分批次”原則，組織開展規章制度體系建設培訓、體系審查培訓、流程建模培訓、表單梳理培訓等工作，進一步加深各單位對規章制度的理解程度。策劃開展一把手講制度活動，安排12個職能部門一把手在公司月份工作例會上匯報規章制度制度體系建設及運行情況，公司主要領導和其他相關參會領導進行指示和點評，進一步提高了各單位的思想意識和管理知識，起到了交流經驗、激勵先進、督促后進的目的。創新宣傳方式，編發五期《管理創新工作簡報》，為各單位學習交流提供新的載體，營造管理創新良好氛圍。編制《制度編制指南》《流程建模規范》《端到端串聯指南》《體系內審指南》《制度評估評審指南》《體系架構調整指南》等系列指南，對制度編寫結構、表單使用要求、流程圖建模規范、審核會簽標準等內容進行明確，供各單位學習應用。

（五）推進信息化實現，提升規章制度管理體系管控效能

1.制度全生命周期實現信息化管理

在協同辦公系統中開發規章制度管理模塊，實現規章制度編制、審核、簽發、修訂、查詢、廢止、框架維護等全生命周期在線管理。制度查詢界面，按照業務流程框架，分層分類搭建制度框架，一體化展示“流程管理文件”“業務管理文件”“組織機構及職責文件”制度類型，實現了按照 “制度名稱”“編號”“密級”“發文時間”“當前步驟”“當前處理人”“發文單位”等字段進行查詢。開發規章制度歷史版本模塊，實現規章制度的版本化管理，同一份文件修訂完成后，系統根據制度編號自動識別歷史版本，并將之前文件設為無效，保持制度查詢界面的制度一直為現行有效文件。

2.架構調整控制和管理要求分解承接實現信息化管理

通過流程建模平臺BPMN建模、表單建模和視圖建模，管理要求分解承接、流程和制度架構調整審批實現信息化管理，大力推進無紙化辦公，有效提升了工作效率。新增流程及制度架構維護功能，制度主管單位根據線上流程和制度架構調整情況，定期在協同辦公系統更新發布框架，方便公司各單位實時查詢流程及制度目錄。

3.規劃通過流程管理平臺實現流程的信息化管理

按照數字化轉型的發展要求，堅持一套體系、一個平臺、持續優化的管理理念，基于國產化軟件，開展了表單、角色、組織機構及職責、業務需求、流程績效指標、合規、風控、IT等流程要素建模及完善，實現了各要素模型的發布、變更、廢止審批功能，后續通過各要素模型與末級流程的關聯，推進實現基于模型的文件自動化生成。 

三、大型航空企業多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系構建與實施的效果

（一）提升體系治理能力

以客戶需求和利益相關方需求為目標，滿足外部合規要求，按照“架構—模型—流程—IT—標準”的管理體系總體架構，多輪迭代形成19個業務域、112個流程組、1413條末級流程的流程體系?；跇I務流程分類框架，截至目前，形成1403份規章制度文件，其中體系手冊1份、業務管理要求文件13份、流程管理文件1368份（程序文件30份、管理規定145份、實施細則781份、操作方法412份），組織機構及職責文件21份；融合了質量、保密、安全、風控等多體系管理要素，實現了“體系唯一”的系統管理，制度體系架構更加清晰，治理機制更加健全，以業務流程為核心的管理理念更加深入人心，管理基礎不斷夯實，有效促進了體系治理能力的提升。

（二）助推企業經濟運行質量穩步提高

通過構建多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系，理順了企業內部管理秩序，優化了管理流程，細化了工作標準，推動了企業運行上下貫通、左右協同，公司科研生產效率得到大幅度提升，研制生產周期持續壓縮，均衡生產態勢逐年向好，合同履約率不斷提高，最終體現在企業經濟指標向好，2022年較2019年，營業收入增長16.87%，利潤總額增長15.85%，EVA增長17.56%，全員勞動生產率增長35.19%，資產負債率下降2.84個百分點，“兩金”規模下降15.93%；2020—2022年，公司經營業績考核結果連續三年獲得A級，生產任務連續三年實現集團“2323”均衡交付高級目標，企業經濟運行質量穩步提高。

（三）企業影響力不斷增強

通過構建多體系多要素融合的一體化規章制度管理體系，提升了公司運營管理體系的全面性、系統性、規范性和高效性，企業經濟運行質量穩步提高，企業影響力不斷增強。2021—2022年，獲得航空工業集團軍品批生產工作先進單位和維修保障工作先進單位。

成果創造人：常暢、彭飛、張海琪、羅喜東、袁程澤、張璽、宋惠忠、郭巧娟、劉進武、陳茂、賀永洲、段洙銘、茍巖峰